汕头市法制局局长　孙良胜 　　主任、副主任，秘书长，各位委员： 　　我受市人民政府委托，就市人民政府提请市人大常委会审议的《汕头经济特区公园广场条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明： 　　一、立法的必要性 　　公园和广场作为与群众生活息息相关的公共服务产品、城市绿地系统的重要组成部分，承担着改善生态、美化环境、休闲游憩、健身娱乐、传承文化、保护资源、科普教育、防灾避险等多种功能。随着经济社会的快速发展，城镇化步伐的不断加快和人民生活水平的不断提高，市民群众对公园和广场的数量、内涵、品质、功能、开放时间与服务质量等方面的需求在不断提高，特别自“创文强管”工作开展以来，我市各地充分整合社会资源，积极发动各界力量，利用现有公园、广场、拆违后清理出来的空地等，着力打造一批颇具特色、美丽景观的公园和广场。由于公园和广场人流量大、结构复杂、管理难度大、维护管理成本增加，为了更好促进我市公园广场事业发展，可持续发展，提高市民群众生活质量，改善我市投资环境和创建国家文明城市的需要，制订和出台《条例（草案）》十分必要。 　　二、立法过程 　　《汕头经济特区公园广场条例（草案）》系2017年度市人大法规正式项目。市法制局按照立法程序对市城管局上报的《汕头经济特区公园广场条例（草案送审稿）》进行初审后，发送各区县政府、市直部门等单位征求意见，并在市政府、市法制局门户网站和汕头日报上公开征求社会各界意见。在此基础上，根据国家、省、市的有关规定，结合我市实际，经与市城管局就公园广场建设、管理等主要问题进行反复研究、协商，最终形成现在的《条例（草案）》，并经2017年8月24日的市人民政府第十四届12次常务会议讨论通过。 　　三、立法依据 　　（一）《中华人民共和国城乡规划法》 　　（二）《汕头经济特区限制养犬规定》 　　（三）《汕头市城市市容环境卫生管理条例》 　　（四）《汕头经济特区城市绿化条例》 　　（五）《汕头经济特区城乡规划条例》 　　（六）《汕头市环境噪声污染防治条例》 　　（七）《汕头经济特区地名管理条例》 　　四、有关问题的说明 　　（一）关于名录和分类、等级管理 　　我市公园、广场的建设管养资金来源主要靠财政资金和社会资本，靠财政资金投资的管理主体有市、区、镇（街道）、村等，靠社会资本投资的管理主体有移交政府管理、村委会管理、项目投资主体自管等，呈现“管理主体多”“管理层级多”。为了明晰管理层级和管理主体，引入分类、等级管理（第七条），该条与第十八条互相呼应。《条例（草案）》第十八条虽为产权移交之规定，但也是分类、等级管理的内容。各投资主体在考虑产权移交接收单位时，也就是同时明确今后的管理主体，确定了管理的等级。为了让公园广场数量情况明了，引入了名录管理，对全市公园、广场进行登记，“造册入户”，从而使我市公园、广场的数量数据端口第一次统一，有利于今后数据信息的权威性和准确性。 　　（二）关于规划和建设 　　《条例（草案）》第二章以“规划-设计-建设-验收-移交”为主线，主题是“约束”和“规范”。按照本章设计，公园和广场建设要做到总体布局有“规划”，规划有“原则要求”，功能布局有“建设工程设计方案”，建设要“依法报建”，产权移交有“规矩”，从规划阶段就要考虑未来的功能布局，图纸上的设施布局影响将来的管理，以后的管理要服从规划、服从设计，而不是建成后，仅凭公园和广场管理机构可以自行决定建设和管理。对于“约束”和“规范”，除了主线外，还延伸到用地性质保护（第十二条）、建设配合（第十三条）、地下空间开发要求（第十四条）。 　　（三）关于商业服务设施和游乐设施管理 　　公园和广场配套商业服务设施、游乐设施在一定程度上增加了公园和广场收入，减轻了财政负担，但也存在没有规划、有规划但没有按规划设置、占用绿地等问题，而且公园和广场作为公益性场所，各种免费的公共资源经常成为一些商家觊觎的目标，甚至国内一度出现在公园或者广场中风景最美地方开餐厅或者高级会所的现象，影响一些市民群众游园（场），破坏党风民风，成为社会和舆论关注的焦点，引起了党中央、国务院于2014年出台了《关于严禁在历史建筑、公园等公共资源中设立私人会所的暂行规定》。为了遵守党纪国法，规范商业服务设施建设、运营，以及游乐设施管理，从规划到经营，抓住“要点”“紧要关口”，把好制度关。《条例（草案）》对商业服务设施管理规定有：“严格控制原则”（第二十三条第二款）、审批程序（第二十三条第三款）；对游乐设施管理规定有：“严格控制和集中设置原则”（第二十四条第一款）、批准程序（第二十四条第二款）、“区域认定原则”（第二十四条第三款），由于第二十四条第三款与第十六条规定是相互呼应的，第十六条规定建设工程设计方案报规划部门审定，从制度层面避免了园林绿化行政主管部门和公园管理单位自行确定，既当“运动员”又当“裁判员”现象出现。对于配套项目经营规定有：“公开竞争原则”（第四十二条）、“专款专用原则”（第四十三条）、“经营者责任原则”（第四十四条）。 　　（四）关于保护和管理 　　公园和广场建成移交后，就进入了日常管理和养护阶段。只有管理全方位、养护全到位，建成后的公园和广场才能满足市民群众的需要，成为城市的美丽景观。《条例（草案）》要求市园林绿化行政主管部门制定公园和广场服务规范、养护技术规范，做到管理服务、养护标准有章可循，规定了建设保护（第二十六条）、用地性质改变保护（第二十七条）、水体管理（第二十八条）、绿化和环境卫生管理（第二十九条）、施工管理（第三十条）、安全管理（第三十一条）、驻园单位管理（第三十二条）、场所管理（第三十三条）等内容。 　　（五）关于服务和使用 　　公园和广场的服务和使用，在法律法规方面是一个空白，本次立法把这方面作为主要章节进行设置。对公园和广场的很多守则、警示，市民群众都熟悉到甚至是“熟视无睹”，但这些内容很多是“约定而成”，并不是法规制度。本次立法将这些内容上升为法规，增强了管理制度的刚性，提高了效力。第四章对公园开放时间（第三十六条）、免费开放（第三十七条）、标志牌设置要求（第三十八条）、噪声监测和管理（第三十九条和第四十条）、车辆管理（第四十一条）、举办活动要求（第四十五条）、人群容量控制（第四十六条）、避灾避险（第四十七条）、游人的权利和义务（第四十八条和第四十九条）等做出规范。 　　（六）关于法律责任 　　公园和广场管理属于城市管理，而城市管理牵涉各方各面，综合性、复杂性强。我市拥有立法权二十多年来，出台涉及城市管理方面的法规不在少数，为了保持法制统一、前后法协调一致，其他法规有规定法律责任的，《条例（草案）》不再重复，例如，在公园或者广场遛狗管理的，从《汕头经济特区限制养犬规定》；对噪声控制或者广场舞管理的，从《汕头市环境噪声污染防治条例》；对公园或者广场命名管理的，从《汕头经济特区地名管理条例》；对公园或者广场环境、绿化管理的，从《汕头市城市市容环境卫生管理条例》、《汕头经济特区城市绿化条例》。因此，《条例（草案）》对法律责任的规定，更多的是填补法律法规的空白，针对的对象和行为更多是在公园和广场范围内发生，如占用公园广场绿地、游乐设施规范、商业服务设施规范等问题。 　　关于《汕头经济特区公园广场条例（草案）》的审查意见 　　2017年12月29日 　　汕头市人大常委会环境与资源保护工作委员会 　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 　　市政府提请市人大常委会审议《汕头经济特区公园广场条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）。根据《汕头市立法条例》的规定，环资工委对《条例（草案）》进行认真审查。我委在陈向光副主任带领下，开展有关调研活动，发函各区县人大常委会、市发改局、市国土局、市规划局等13个市直单位征求有关意见建议，到中心城区时代广场、西堤公园、北郊公园、金凤公园、杏花公园等多个公园广场，以及澄海区部分村（居）休闲广场开展实地调研，并组织召开立法征求意见座谈会，听取部分市人大代表、市直有关部门和部分区、街道（镇）、村（居）、公园广场管理机构负责人的意见建议。同时，参与市城管局组织的赴银川市、太原市等地学习考察外地公园广场立法工作经验。在此基础上，我委对各方面意见建议进行了研究讨论，形成审查意见初稿后，发送参加调研的部分市人大常委会委员、市人大代表和市有关部门领导征求意见，现提出如下审查意见。 　　一、制定《条例（草案）》的必要性 　　随着经济社会的快速发展，城镇化步伐的不断加快和人民生活水平的不断提高，市民群众对公园广场的数量、品质、功能和服务质量等方面的需求不断提高。特别是我市“创文强管”工作、“百村示范、千村整治”美丽乡村建设开展以来，我市各级利用现有公园广场和拆违后清理出来的空地，打造了一批新的公园广场，随之而来的保护管养问题也急需解决。党的十九大明确中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”、战略布局是“四个全面”，提出坚定走生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，提出既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。因此，公园广场的建设保护显得更为重要，为更好地保护和管理公园广场，促进我市公园广场事业发展，满足市民美好生活需求，提升汕头城市品位和文明形象，创建国家文明城市，我委认为制定和出台《条例（草案）》是十分必要的。 　　二、基本看法 威廉希尔足球官网 　　我委认为，《条例（草案）》立法目的明确，立法依据充分，内容较为全面，有一定可操作性，比较符合我市实际，总体上合法、可行。但还需进一步完善，使《条例（草案）》更精准、可操作性更强。 　　三、有关意见建议 　　（一）明确《条例（草案）》的适用范围。目前，我市公园广场在规模大小、功能配套、建设资金来源和管理模式上均存在差异，从市到村（居）各级都有公园广场，《条例（草案）》的条款难以全面涵盖。建议《条例（草案）》重点对市级、区县级公园广场进行规范。镇（街）和村（居）的公园广场由区县结合本地的实际情况参照本条例制定出台相关配套文件进行规范。 　　（二）完善公园广场的分类和等级管理。《条例（草案）》的第七条和第十八条，从管理主体和管理层次、建设资金来源等，对公园广场进行分类和等级管理。建议在此基础上，一方面结合公园广场的规模大小和功能配套，进一步完善公园广场分类和等级，规定公园广场星级评定；另一方面引入考核评分机制，建立一个科学有效的分类考核管理制度，同时明确各级各有关部门职责及执法、处罚权限，各级各有关部门按职责各司其责、分级管理。 　　（三）保障公园广场的建设和管养资金渠道。综合近期实地调研、立法座谈会和各方意见，比较集中反映了我市公园广场建设和管养资金欠缺的问题：一是对比厦门、银川、太原等城市，我市每年在公园广场的建设和管养资金上的财政投入比较薄弱，特别是管养资金不足，已成为各个公园广场管理机构普遍反映和期望解决的问题；二是据区县、镇（街）等基层单位和人大代表反映，村（居）公园广场，以及非政府投资建成后转由政府、村（居）委管理或自主管理的公园广场，存在管养资金没长效机制保障，管养、维护等难以持续的情况。 　　综上所述，建议《条例（草案）》第五条作出规定：市、区（县）人民政府应当将公园和广场事业列入国民经济和社会发展规划，并安排财政专项经费,同时,鼓励社会各方力量参与投建公园和广场。政府投资建成的公园广场养护管理经费，以及非政府投资建成后转由政府管理的公园广场养护管理经费，应当纳入本级财政预算；村（居）公园广场、非政府投资建成后转由村（居）委管理或由业主单位自行管理的公园广场养护管理经费，由主管部门建立考评机制,结合分级管理,出台具体扶持办法。此外，建议规定多运用市场化手段管养公园广场，推进我市公园和广场事业的健康发展。 　　（四）结合我市实际，增强公园和广场建设、改造的可操作性。按照现有法规要求，公园和广场在整体规划设计阶段，规划部门须审定设计方案并出具相关许可证件，但在实际操作中，由于历史原因，目前全市的公园和广场未能持有土地产权证，因此在办理景观水池、无上盖游泳池、用于休憩的亭、台、廊、榭、雕塑和园林小品、大门、门卫房、厕所等非经营性的构筑物的建设及改造许可手续时，规划、建设部门很难依规出具相关证件。我们建议，参照广州市的做法，依据《建筑工程施工许可管理办法》（建设部第18号令）第二条第二款和《汕头经济特区城乡规划条例》第五十九条，《条例（草案）》第十九条增加一款规定，“在已经审定修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图的公园和广场内，建设用于休憩的亭、台、廊、榭、景观水池、无上盖游泳池、雕塑和园林小品、大门、门卫房、厕所等非经营性的建筑物或构筑物，可以免于申领建设工程规划许可证，但是应当根据市容环境卫生标准和相关行政主管部门的要求进行建设”。 　　（五）确保已规划的公园广场建设的落实。强化规划刚性，已规划建设的公园广场不能随意变更，正在规划建设的新城区要规划建设公园广场，城市建成区在存量土地及改造中要留出绿地建设公园、绿带。严格执行《汕头经济特区城市绿化条例》，城市绿地系统规划应当符合环境保护功能、国家有关标准和本土特点，明确城市绿化目标、规划布局、各类绿地的面积和控制原则，重点加强道路和铁路两侧、海边、江（河）边、湖边及城（镇）区周边绿化带的建设，合理设置公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地和其他绿地，为城市空间留足绿色通廊。这次调研中，也发现存在一些公园广场界限不清、已规划建设的公园广场部分用地被占用的情况。建议《条例（草案）》规定对已建成的和已规划确定的公园广场面积进行界定，已规划为公园广场用地但被占用的应当依法马上腾退。 　　以上意见，请予审议。